[ 鄭毅 ]——(2011-12-29) / 已閱20691次
鄭毅 中央民族大學(xué)法學(xué)院
關(guān)鍵詞: 憲法文本/中央與地方關(guān)系/條塊結(jié)構(gòu)/功能失靈/應(yīng)對策略
內(nèi)容提要: 中央與地方關(guān)系問題已經(jīng)成為當下研究的熱點，但是從憲法文本出發(fā)探討中央與地方關(guān)系法制化問題的成果卻極為有限。現(xiàn)行憲法中關(guān)于中央與地方關(guān)系的條款大概有三十條左右，它們之間呈現(xiàn)出一種獨特的“條塊結(jié)構(gòu)”。雖然憲法文本對于央地關(guān)系的某些方面規(guī)定得較為完備，但仍然存在重要內(nèi)容缺失、部分規(guī)范滯后、表述過于抽象等缺陷。其完善進路主要有憲法修改、憲法解釋和下位立法的完善三種。從現(xiàn)階段而言，加強憲法解釋無疑是最佳的路徑選擇。
中央與地方關(guān)系法制化的研究已經(jīng)逐漸成為學(xué)界熱點，然而既有的成果大多以借鑒政治學(xué)、管理學(xué)對央地關(guān)系的研究方法為進路，卻忽視了中央與地方法制化的根本依據(jù)——憲法文本的深入分析。偶有此類成果問世，卻又批判有余而分析不足[1]。因此，有必要對憲法文本中關(guān)于中央與地方關(guān)系的規(guī)定作一系統(tǒng)的歸納剖析，以呈現(xiàn)出我國根本法對于央地關(guān)系的基本制度安排。
一、憲法文本與央地關(guān)系
所謂憲法文本，在成文憲法國家指的是由憲法典、憲法性法律、憲法解釋所構(gòu)成的以文字形式正式公布的憲法規(guī)范性文件。在憲法運行的各環(huán)節(jié)中，憲法文本既是立憲和立法的產(chǎn)物，也是調(diào)整各類憲法關(guān)系的規(guī)范性依據(jù)。 [2]對于憲法文本的執(zhí)著甚至執(zhí)拗，在西方形成了諸多不無偏激的憲法論脈乃至學(xué)派，從施密特絕對憲法和相對憲法的二元劃分， [3]到對憲法文本近乎崇拜的文本主義學(xué)派； [4]從實質(zhì)主義與形式主義的論戰(zhàn)，到“整合理論”對憲法文本的全新詮釋， [5]雖然觀點迥異，卻無一不凸顯著憲法文本對于憲法學(xué)研究的重要價值。在我國學(xué)界，以 韓大元教授為首的一部分學(xué)者對與憲法文本的長期關(guān)注，已經(jīng)初步構(gòu)建了新文本主義學(xué)派 [6]的雛形。需要指出的是，筆者強調(diào)對于憲法文本的理性關(guān)注，即以客觀的眼光評價憲法文本在整個憲法學(xué)研究（自然也包括央地關(guān)系的研究）中的角色與地位，既反對“文本無用”的論斷，也摒棄“文本至上”的觀點。況且，鑒于中西憲法文本本身的取向、體例、甚至立憲質(zhì)量的不同，在當前階段尚無通過精析文本達到解決大多數(shù)憲法學(xué)問題的可能。
就央地關(guān)系的論域而言，對憲法文本的剖析主要體現(xiàn)為如下價值。首先，它對于央地關(guān)系法制化的研究起到提綱挈領(lǐng)的作用。我國的法制框架體現(xiàn)為以憲法為最高指導(dǎo)、以法律為基本支撐、以法規(guī)、規(guī)章地方立法為細化與展開的金字塔結(jié)構(gòu)。因此，特定法制問題的實現(xiàn)效果，很大程度上取決于憲法的對其給予關(guān)注與體現(xiàn)的完整度與程度。從這個意義上來說，由于法律及其他下位立法的制定與完善無一不須堅決貫徹憲法的根本意圖，因此憲法的意圖明晰，則該制度的主線明晰；憲法的規(guī)范全面，則該制度的內(nèi)涵飽滿；憲法的表述具體，則該制度的適用性充沛。其次，憲法文本是憲政背景下央地關(guān)系發(fā)展與完善的起點與目標。隨著時代的進步和客觀環(huán)境的變化，憲法文本只有與時俱進方能在憲政背景下時刻保持對央地關(guān)系動態(tài)運行的科學(xué)指導(dǎo)力，其發(fā)展與完善的主要形式無非修憲和釋憲。就修憲而言，其本身就是通過對文本中發(fā)現(xiàn)的缺失疏漏加以補充完善，使憲法文本煥發(fā)嶄新活力的過程，因此屬于典型的“始于文本，歸于文本”的廣義立憲。就憲法解釋而言，其在保持憲法文本穩(wěn)定性的基礎(chǔ)上延續(xù)憲法生命力的獨特優(yōu)勢已逐漸為學(xué)界所認知，但仍然脫離不了以文本為中心的特質(zhì)。“一方面，‘從文本開始’是控制法官判決，保證法律安定性的基本規(guī)則；另一方面，解釋之本意就是對文本的理解與說明。” [7]當前憲法對于央地關(guān)系的規(guī)定無論從廣度上還是深度上都存在諸多缺陷業(yè)已成為學(xué)界的共識。如何做出具有針對性的完善，最終無疑仍要歸結(jié)到對相關(guān)條文進行歸納、分析、重塑的邏輯之中。最后，關(guān)注憲法文本將實現(xiàn)央地關(guān)系法制化問題的憲政回歸。雖然傳統(tǒng)意義上的央地關(guān)系問題隸屬政治學(xué)、管理學(xué)范疇，但是既然央地關(guān)系法制化已經(jīng)成為一種不可逆的歷史必然，我們就必須從憲政的視角對其進行全新的剖析，而剖析的起點自然就是憲法文本對該問題的根本性描述。學(xué)界既有的研究成果或是偏重于宏觀法治理論的契合性闡釋，或是熱衷于對其他學(xué)科既有成果的“拿來”，憲政分析的因素實在有限 [8]。究其原因，主要是由于央地關(guān)系作為傳統(tǒng)的“非法學(xué)”領(lǐng)域，長期以來無論在研究思路上還是關(guān)注視角上都已經(jīng)被打上了深刻的政治學(xué)、管理學(xué)烙印，短期內(nèi)很難實現(xiàn)研究進路的根本性轉(zhuǎn)變以及憲法學(xué)關(guān)聯(lián)理論的良好構(gòu)建。然而必須指出的是，央地關(guān)系法制化問題是典型的憲法學(xué)問題，絕非傳統(tǒng)的政治學(xué)、管理學(xué)理論所能駕馭。因此，我們就更有必要從憲法文本出發(fā)，探討在憲政框架內(nèi)分析、解決央地關(guān)系問題的進路與對策。
由此，筆者認為，從憲法文本角度分析央地關(guān)系問題，至少應(yīng)包括如下幾個方面。第一，現(xiàn)行憲法對于央地關(guān)系進行規(guī)制的條文有哪些，所涉及的問題為何。第二，現(xiàn)行憲法規(guī)定央地關(guān)系的有關(guān)條文間的結(jié)構(gòu)關(guān)系如何。第三，對現(xiàn)行規(guī)定的缺陷進行客觀評估。第四，探討完善的進路。
二、憲法文本中的央地關(guān)系條款及其“條塊”結(jié)構(gòu)
較早對憲法文本中的央地關(guān)系條款進行針對性研究的代表學(xué)者是秦前紅教授，他對有關(guān)中央與地方關(guān)系的憲法法條粗略地進行了一下統(tǒng)計，直接規(guī)定的就有第2條、第3條、第5條、第9條、第10條、第30條、第62條、第67條、第89條等十條之多。 [9]而筆者以為其未竟之處有三。第一，對于相關(guān)條款的梳理是否已經(jīng)周延？雖然這涉及到不同標準的問題，而且同一標準也極有可能隨著相關(guān)問題研究的不斷深入而出現(xiàn)變化，但卻無疑是研究憲法文本中央地關(guān)系條款所首先面臨的問題，其重要性顯而易見。遺憾的是，秦教授亦未在文中對標準問題予以明示。第二，秦教授提出了“條文與條文之間的邏輯關(guān)系為何” [10]的命題，卻并未給予明確的回答。第三，雖然列舉了有關(guān)條文，然其隨后的論述進路脫離了這一既定對象——忽略對目標條文本身進行深入分析而陷入了對具體化、制度化的問題加以批判的窠臼，極大降低了文本分析的實際價值。由上，本部分內(nèi)容筆者將試圖說明兩個問題，一是憲法文本對于央地關(guān)系予以涉及的實然范圍，二是相關(guān)條款之間的內(nèi)在邏輯關(guān)系。
為盡量保證研究樣本的全面性與完整性，本著“最大相關(guān)性”原則，經(jīng)過初步甄別，筆者認為現(xiàn)行憲法涉及央地關(guān)系原則性安排的條文（包括直接針對央地關(guān)系的條文和內(nèi)容相關(guān)的條文兩種）主要有30條，包括零散的19個條文以及第三章第六節(jié)的11個條文，現(xiàn)簡述如下。第2條第2款規(guī)定了全國及地方各級人大是國家的權(quán)力機關(guān)，明確了中央和地方兩個層面的權(quán)力主體問題；第3條第4款規(guī)定了處理央地關(guān)系的總原則，歷來被學(xué)界視為憲法對央地關(guān)系的根本性規(guī)定；作為一種特殊的地方類型，第4條第3款規(guī)定了民族區(qū)域自治制度，視為民族區(qū)域自治模式下央地關(guān)系的總則性規(guī)定；第5條第2、3款明確了自上而下的縱向立法體制，同時明確了中央在國家立法權(quán)中的核心地位；第30條規(guī)定了全國的地方主體類型；與第4條第3款相對應(yīng)，第31條規(guī)定了另一類特殊地方類型——特別行政區(qū)的基本問題，可視為對“一國兩制”模式下央地關(guān)系的總則性規(guī)定；第57、58條、規(guī)定了國家最高權(quán)力機關(guān)——全國人大的基本問題，再次強調(diào)了了中央在國家立法權(quán)中的核心地位，可視為對第2條第2款的補充與延伸以及與第5條第2、3款的對應(yīng)；第62條對中央一級的國家權(quán)力進行了列舉；第63條對中央一級的組織性權(quán)力進行了列舉；第67條列舉了全國人大常委會的權(quán)力，與第62條全國人大的權(quán)力映照、互動，共同構(gòu)成中央權(quán)力體系的基本框架；第85條確定了最高國家行政機關(guān)的地位，是行政權(quán)領(lǐng)域里中央核心地位的集中表述；第89條列舉了國務(wù)院享有的職權(quán)，進一步明確了中央行政的主導(dǎo)地位；第95、96條對地方人大、常委會、政府的基本問題進行規(guī)定，確立了地方層面的權(quán)力主體問題，從而與第2條第2款形成呼應(yīng)；第99、100條對地方權(quán)力進行初步的定位，確定了地方權(quán)力在國家權(quán)利體系中相對于中央的非主導(dǎo)地位，但是第100條也明確界定了地方立法權(quán)的實施范圍；第105條對地方政府的性質(zhì)、地位予以明確，進一步凸顯其在國家央地權(quán)力二元維度中的基本層次歸屬；第107條規(guī)定了地方政府的職權(quán)，既強調(diào)其余中央政府間的主從關(guān)系，同時又賦予了前者一定的地域性行政權(quán)力；第三章第六節(jié)名為“民族自治地方的自治機關(guān)”，對民族自治地方的有關(guān)問題進行了相對具體的規(guī)定，是現(xiàn)行憲法文本在處理央地關(guān)系是規(guī)范最為集中的部分。
出于在文本解釋過程中對于立憲意圖、表達語言的不同理解，上述條文的簡要梳理難免掛一漏萬，但基本上能夠反映出憲法文本規(guī)范所構(gòu)建的央地關(guān)系制度的基本輪廓。那么，在這一結(jié)構(gòu)之中，憲法文本中的央地關(guān)系條文之間又呈現(xiàn)著怎樣一種邏輯關(guān)聯(lián)呢？和央地關(guān)系在政治學(xué)語境中的條塊關(guān)系特點驚人相似，有關(guān)憲法條文之間也呈現(xiàn)出了“條塊關(guān)系”的某些特征。
首先，“條條”關(guān)系。政治學(xué)中的“條條”是指從中央延續(xù)到基層的各層級政府中職能相似或業(yè)務(wù)相同的職能部門。 [11]憲法文本規(guī)范央地關(guān)系的相關(guān)條文之間的“條條”關(guān)系除了同樣體現(xiàn)為一種自上而下的邏輯進路之外，與政治學(xué)的理解存在本質(zhì)不同。雖然各條文之間的效力高下并無本質(zhì)區(qū)別，卻依然呈現(xiàn)出如下的“條條”關(guān)系。第一，有關(guān)條文從文本上可以明確地區(qū)分出總則性條文和分述性條文，前者對于根本性問題確定宏觀的基調(diào)，而后者對于前者進行細化、延伸與補充。如，第2條第2款明確了中央和地方兩個層面的權(quán)力主體問題，第3條第4款規(guī)定了處理央地關(guān)系的總原則，他們都屬于典型的總則性條文。而第62、63、67、89、107條等條文在內(nèi)容上體現(xiàn)出對于特定主體的權(quán)力的列舉，具有明顯的分述性特征。第二，所謂的總則性與分述性條文，只是一種相對的劃分模式，并不具有絕對嚴格的標準。如，與第2條第2款所明確的中央和地方兩個層面的權(quán)力主體的問題相比較，第4條第3款對民族區(qū)域自治制度的規(guī)定以及第31條對“一國兩制”下特別行政區(qū)問題的規(guī)定無疑屬于分述性條文，但是倘若與第三章第六節(jié)的內(nèi)容相較，第4條第3款卻又體現(xiàn)出鮮明的總則性特征。第三，每個“條條”的長度不盡相同，即在憲法文本的范圍內(nèi)，雖然每個“條條”都是以第3條第4款這一最為根本的條文為始，但卻未下延至同樣的制度層次。典型的如對于民族區(qū)域自治下的央地關(guān)系模式而言，其始于央地基本原則條款，經(jīng)過對央地二元維度的主體劃分、民族區(qū)域自治類型的總則性條款直到第三章第六節(jié)的分述性條款，體現(xiàn)出一種完整的“條條”脈絡(luò)。而由同一邏輯起點引出的“一國兩制”下的央地關(guān)系模式，經(jīng)過對央地二元維度的主體劃分的承接之后，在第31條對而別行政區(qū)問題的總則性規(guī)定層面就戛然而止，其余未竟事項的規(guī)范則完全交給特別行政區(qū)基本法，從而在憲法文本的范圍內(nèi)體現(xiàn)出一種層級有限的“條條”關(guān)系。
其次，“塊塊”關(guān)系。“塊塊”也常被政治學(xué)者用來描述央地關(guān)系的結(jié)構(gòu)性特征，但憲法文本規(guī)范央地關(guān)系相關(guān)條文間體現(xiàn)出的“塊塊”關(guān)系與政治學(xué)的理解迥然相異。其特征有如下幾點。第一，在內(nèi)容上，體現(xiàn)為中央與地方二元“塊塊”的特征。對于構(gòu)成央地關(guān)系的兩個主要因素，憲法文本分為兩個不同的線索予以規(guī)范。一方面，對于中央的權(quán)力主體（第2條第2款）、中央的基本定位（第57、58條）以及中央的主要權(quán)力（第62、63、67、85、89條）層次鮮明地進行表述，勾勒出央地關(guān)系中的中央層面的基本制度框架；另一方面，對于地方的權(quán)力主體（第2條第2款）、地方層面的基本問題（第30、95、96、100、105、107條）進行分別規(guī)范，從而形成與中央制度層面相應(yīng)的地方層面的基本制度框架。第二，在類型上，將地方層面進而分為一般地方、民族自治地方和特別行政區(qū)三個“塊塊”進行表述。 [12]其具體處理方式是以對一般地方的框架性規(guī)定為主體，并在此基礎(chǔ)上彰顯民族自治地方和特別行政區(qū)兩種地方類型的特殊性規(guī)定。民族自治地方的特有條款如第4條第3款和第三章第六節(jié)，特別行政區(qū)的特有條款則以第31條為核心。第三，從更為宏觀的視角來看，憲法文本中最大的“塊塊”模式體現(xiàn)為對于央地二元關(guān)系的綜合把握和對央地分別表述的分野之上。前者以第2條第2款、第3條第4款和地5條第2、3款為代表，重在對央地關(guān)系二元主體間的互動關(guān)系進行宏觀把握，體現(xiàn)為一種動態(tài)的規(guī)范特征；后者以剩余的其他大多數(shù)條文未代表，重在對央地二元主體的地位、性質(zhì)、權(quán)力進行分別的規(guī)制，體現(xiàn)為一種靜態(tài)的規(guī)范特征。這一動一靜不同側(cè)重的兩類條文，構(gòu)成了憲法文本范圍內(nèi)對于央地關(guān)系進行規(guī)定的最大一對“塊塊”關(guān)系。
綜上，憲法文本對于央地關(guān)系進行規(guī)范的相關(guān)條文之間的內(nèi)在邏輯（條塊關(guān)系）可以下圖表示：
應(yīng)當指出的是，上圖反映的“條塊”關(guān)系僅以憲法文本的規(guī)定為限，但是由于立法體系的特點使然，我國整個央地關(guān)系法律規(guī)范體系事實上都呈現(xiàn)出這樣一種鮮明的“條塊”特征。
三、憲法文本中央地關(guān)系條款的功能失靈與應(yīng)對
（一）功能失靈
憲法的功能直接指向?qū)覚?quán)力的確認、控制和安排 [13]，因此對央地關(guān)系的調(diào)控是憲法的必然使命。然而，從前文的分析可知，現(xiàn)行憲法對于央地關(guān)系的制度安排卻存在諸多問題。限于篇幅問題，本文僅做框架式的分析和展開。
首先，從量的一個方面來說，憲法文本一些重要的內(nèi)容缺失，一定程度上導(dǎo)致了央地關(guān)系的失調(diào)。簡要說來有如下幾個方面。第一，對于國家權(quán)力在中央與地方之間的配給缺乏類型化安排，即欠缺權(quán)力的分工。“中央與地方具體職權(quán)的劃分不是分工式的，而是權(quán)力總數(shù)的分割；除中央專屬的權(quán)力外，法律分別賦予中央政府與地方政府的權(quán)限幾乎是一致和對等的，地方政府儼然是中央政府的翻版，地方政府之間也沒有明確的權(quán)力分工” [14]，而只是“中央與地方管理權(quán)限上的分工” [15]。這種文本安排的后果幾乎是致命的。一方面，它造成了央地權(quán)力嚴重同構(gòu)化， [16]地方權(quán)力對中央權(quán)力的基本承襲所造成的“奶酪效應(yīng)” [17]導(dǎo)致當中央權(quán)力設(shè)置出現(xiàn)缺陷時，這種缺陷會以最快的速度傳導(dǎo)至全國，極易造成舉國權(quán)力框架的瞬時震蕩乃至解構(gòu)。研究表明，這種央地權(quán)力配置模式的潛在風險是很高的。另一方面，它極大抹殺了地方的獨立性，使其完全淪為中央的附庸，最終導(dǎo)致應(yīng)然的二元央地關(guān)系的實然一元化。由于權(quán)力相同而層級有別，在制度上沒有賦予地方足夠的使用權(quán)力的空間，使地方在憲法上的必要獨立性名存實亡的直接誘因。 [18]事實上，即使在全球范圍內(nèi)，這種在憲法文本中直接規(guī)定央地權(quán)力劃分條款的立法模式也是比較少見的， [19]因為它對憲法的簡潔性與嚴謹性提出了更高的要求。我國對這種模式的采用，既沒有足夠的理論支撐，也未收到良好的實踐效果。第二，對于央地權(quán)力運行過程中糾紛的解決缺乏設(shè)計。對于央地權(quán)力運行而言，按其先后邏輯無非存在權(quán)力授予、權(quán)力監(jiān)督和糾紛解決三個環(huán)節(jié)。如果說權(quán)力的授予是現(xiàn)行憲法關(guān)注的重點，權(quán)力的監(jiān)督在人大與其他國家機關(guān)、人大與人大常委會等關(guān)系安排上能夠得到一定程度的實現(xiàn)的話，那么憲法文本對于糾紛解決的問題則基本呈現(xiàn)空白的狀態(tài)。 [20]倘若中央一味憑借權(quán)威的優(yōu)勢強壓，抑或出于經(jīng)濟、政治的考量對強勢地方一味遷就，那么央地關(guān)系的功能性失調(diào)也就在所難免。第三，較之民族區(qū)域自治制度，“一國兩制”作為我國解決港澳甚至臺灣問題的重要制度創(chuàng)新在憲法文本中體現(xiàn)得較為單薄，僅由第31條一言以蔽，與第三章第六節(jié)的篇幅形成了較明顯的反差。筆者并非意在追求兩種特殊地方在憲法篇幅上（或曰“形式上”）的“平分秋色”，但是出于特別行政區(qū)設(shè)立的重要性的考量，是否還應(yīng)在憲法文本中對一些基本性問題加以適當?shù)某鋵崳慨斎唬@僅是一家之言，就“一國兩制”在不同地區(qū)的具體制度構(gòu)建問題而言，還應(yīng)主要依靠具有憲法性法律屬性的“特別行政區(qū)基本法”的細節(jié)勾勒來實現(xiàn)。
其次，從量的另一個方面來說，現(xiàn)行憲法文本對于某些問題的規(guī)定已經(jīng)落后于制度實踐，極大限制了應(yīng)然指導(dǎo)作用的發(fā)生。最為典型的例子莫過于現(xiàn)行憲法對于地方的財政自主權(quán)確認與保障的缺乏。一方面，憲法條文的央地分權(quán)更多地集中在政治、立法、組織等領(lǐng)域，而對作為經(jīng)濟基礎(chǔ)的財政自主權(quán)卻極少涉及。試問財政不獨立如何實現(xiàn)作為上層建筑的其它權(quán)力的實質(zhì)劃分？另一方面，這種財政權(quán)力的缺位集中體現(xiàn)在一般地方的權(quán)力享有上。出于特殊的政治考量，我國的民族自治地方和特別行政區(qū)都享有高度的財政自主權(quán)，前者得到了憲法第117條的明確承認，而后者則由兩部特別行政區(qū)基本法加以維護。與此相應(yīng)，占據(jù)我國絕大多數(shù)的一般地方的財政自主權(quán)卻被憲法文本忽略了。如果說這種現(xiàn)狀的成因在于長期以來高度中央集權(quán)下的統(tǒng)收統(tǒng)支的經(jīng)濟體制的話，那么自1994年分稅制改革實施之后，隨著中央稅、地方稅和共享稅的明確界定，一般地方事實上已經(jīng)享有了在一定范圍內(nèi)的財政自主權(quán)。雖然1995年修正的《稅收征收管理法》第5條及時對這一制度變革進行了確認，但憲法層面上的“與時俱進”卻遲遲未見，頗為遺憾。 [21]
最后，從質(zhì)的方面來說，部分憲法條文的規(guī)范過于抽象，難以充分體現(xiàn)實施的價值。如，被學(xué)界普遍視為我國央地關(guān)系總原則的第3條第3款，已經(jīng)遠不能承擔起總括新歷史條件下央地關(guān)系法制化的重任。一方面，除了前文提及的政治宣示性有余而實際操作性不足的問題外，我們還應(yīng)當注意到該條的表述實際上就是對毛澤東關(guān)于央地關(guān)系講話的直接翻版。早在1956年4月，毛澤東在著名的《論十大關(guān)系》中就指出：“中央和地方的關(guān)系也是一個矛盾。解決這個矛盾，目前注意的是，應(yīng)當在鞏固中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的前提下，擴大一點地方的權(quán)力，給地方更多的獨立性，讓地方辦更多的事情。這對我們建設(shè)強大的社會主義國家比較有利”。 [22]作為憲法規(guī)范的第3條第3款，本身并無直接加以實施的可能，其最大的價值就在于對憲法中其他關(guān)于央地關(guān)系的條款提供基礎(chǔ)性指導(dǎo)。然而在當前憲法文本對于央地關(guān)系進行二元描述的條款少之又少的情況下，彌足珍貴的第3條第3款的實現(xiàn)程度也就愈發(fā)堪憂了。另一方面，第3條第3款非但沒有發(fā)揮應(yīng)有的積極作用，反而“給我國中央與地方關(guān)系的政治、法制實踐留下了太多的模糊空間，也催生了諸多的難題” [23]，無奈地成為一條“成事不足，敗事有余”條款。
（二）技術(shù)性應(yīng)對：修改、解釋抑或下位法的完善？
以上對于憲法文本缺陷導(dǎo)致的功能失靈分析或許并不全面，但基本能夠反映現(xiàn)行憲法文本在央地關(guān)系處理上的疲態(tài)。文本開篇即指出憲法既是文本學(xué)又是規(guī)范學(xué)，前者對應(yīng)文本的完善，而后者則對應(yīng)規(guī)范的實施。對前文指出的缺失、滯后、抽象三類瑕疵加以歸納可知，缺失反映出的是文本的完善問題，而滯后和抽象則反映的則是實施的完善問題。因此，對于應(yīng)對策略的探討，也可以從這兩個方面展開。
首先，對于條文的缺失和滯后等量的問題，主要應(yīng)對策略有修改憲法和解釋憲法兩種。第一，修改憲法。其原理是針對缺失的部分直接加以補充從使憲法文本而達到應(yīng)然的完滿狀態(tài)。其優(yōu)勢在于具有針對性、權(quán)威性、直接性，而劣勢則在于成本巨大、工作冗繁、耗時較長以及頻率過高對于憲法權(quán)威的減損。此外，由于我國一項使用修正案的方式進行修憲，因此在技術(shù)上也面臨一些難題。 [24]綜上，修憲的方式雖然能夠徹底解決量的問題，但是不宜輕易使用，更不宜頻繁使用。對于當前憲法文本在央地關(guān)系上存在的缺陷是否足以啟動修憲程序，尚需進一步的論證。第二，解釋憲法。與修改憲法的效用機理不同，解釋憲法是意圖通過對既有相關(guān)條款的字面解釋、擴充解釋、縮小解釋 [25]乃至重新解釋來實現(xiàn)對相關(guān)事項的涵蓋。限于我國當前體制，雖然憲法解釋在學(xué)理上有抽象解釋和案件解釋之分，但我國僅承認前者的存在。一般認為，憲法解釋的事由主要有三：①憲法的規(guī)定需要進一步明確具體含義的；②憲法實施中出現(xiàn)新的情況，需要明確適用憲法依據(jù)的；③法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章等規(guī)范性文件可能與憲法相抵觸的。 [26]相比修憲，憲法解釋最大的優(yōu)勢在于能夠基本維護憲法文本的穩(wěn)定和權(quán)威并實現(xiàn)良好的完善效果，其劣勢則在于具體解釋程序的缺位以及解釋機關(guān)怠于行使解釋權(quán)的慣性。即便如此，從現(xiàn)有的情況來看，重點，采用解釋憲法的方式彌補量的缺陷似乎更為可行。
其次，對于條文過于抽象的質(zhì)的問題，主要應(yīng)對策略有解釋憲法和完善立法兩種。第一，對于解釋憲法而言，其作用機理與改善量的方面的瑕疵并無本質(zhì)不同。從某種意義上說，憲法解釋更適于承擔將抽象的條文具體化的功能，因為這不僅不會面臨增加憲法文本自身的篇幅、容量而產(chǎn)生的臃腫與冗長，反而還會無形中極大提高憲法條文的適用性，將其應(yīng)然的規(guī)制效果充分地彰顯出來。第二，完善立法。其一，從應(yīng)然的角度而言，我國金字塔型的立法體系決定了法律、法規(guī)等下位法對于憲法條文具有天然的補充、深化的功能。作為母法的憲法處于“塔尖”，在很大程度上只是我國法律制度框架的總綱而總領(lǐng)其他一切法律規(guī)范，個及法律、法規(guī)等規(guī)范性文件按照各自的法律位階依次縱向排列，最后在金字塔的底部完成對于實踐中一切法律關(guān)系的規(guī)范性覆蓋。 [27]因此，不應(yīng)也不能指望憲法對于所有法制問題實現(xiàn)事無巨細的涉及，而應(yīng)當將這一重任寄望于立法體系的不斷完善。其二，從實然的角度而言，在當前的央地關(guān)系法律制度中，下位法律也確實起到了舉足輕重的作用。對于一般地方而言，在憲法相關(guān)條文的指導(dǎo)下，《立法法》、《地方各級人民代表大會和地方人民政府組織法》等法律體現(xiàn)出重要的補充細化價值；對于民族自治地方而言，雖然憲法第三章第六節(jié)具有相對細節(jié)的規(guī)定，但是《民族區(qū)域自治法》仍然扮演了民族區(qū)域自治制度建設(shè)的中流砥柱的角色；對于特別行政區(qū)而言，通過憲法第31條的明確授權(quán)，《香港特別行政區(qū)基本法》和《澳門特別行政區(qū)基本法》已經(jīng)成為“一國兩制”實現(xiàn)的主要法律平臺。其三，雖然立法的豐富與完善能夠極大緩解憲法文本中央地關(guān)系條款質(zhì)的缺陷，但卻不宜成為主要的應(yīng)對策略。一方面，并不是所有的憲法文本缺陷都能夠通過立法途徑來解決。雖然釋憲乃至修憲成本巨大，但是對于那些根本性問題的缺失，也只能嚴格地在憲法層面尋求突破，這是由憲法和法律本質(zhì)上的區(qū)別所決定的。另一方面，立法的完善是一個緩慢、漸進的過程，受制于多方面復(fù)雜因素的綜合影響，也很難收到立竿見影之效。
需要指出的是，對于質(zhì)的瑕疵的改善，亦不宜采用修改憲法的方式。雖然抽象性極大影響了憲法文本的實施，但是不可否認的是，這同時也是憲法作為國家根本法的伴生屬性所存在的。要在有限的篇幅內(nèi)將國家核心的政治、法制問題完整地呈現(xiàn)出來，就勢必要在細節(jié)和操作性上作出妥協(xié)。但這并不必然意味著憲法實施效果的減損。美國憲法只有區(qū)區(qū)十三條，在二百余年的時間內(nèi)也極少進行修改，但卻依然保持了對最新實踐的充分指導(dǎo)價值，其原因就在于對憲法解釋而非憲法修改的推崇。當然，由于體制的差異，雖然美國人運用案件解釋賦予了憲法頑強的生命力，但我國則只能通過抽象解釋的發(fā)展來尋求憲法文本的完善了。綜上，對于現(xiàn)行憲法央地關(guān)系條款的缺陷及其應(yīng)對策略的分析思路可通過下圖體現(xiàn)：
由此，具體到憲法文本的層面而言，主要的策略選擇只有修憲或釋憲兩種。它們中又應(yīng)當以何為主呢？學(xué)界有一種較為偏激的觀點認為，批評憲法文本、否定憲法文本、對憲法文本提出各種修改建議不應(yīng)當是一個“憲法學(xué)家”的工作，或者不是憲法學(xué)家的主要工作。憲法學(xué)的基本任務(wù)是從憲法文本的闡釋中發(fā)現(xiàn)規(guī)范，為憲法解釋提供依據(jù)。在大體上承認法律文本的正當性，在某種意義上是“法學(xué)的宿命”，這是法學(xué)的任務(wù)決定的。 [28]雖然同樣贊成以憲法修改為完善憲法的主要手段，但是筆者對這種帶有宿命色彩的解釋卻不敢茍同。憲法學(xué)研究的任務(wù)在于如何促進憲政制度的完善，為法治昌明提供堅實的根本法基礎(chǔ)，就本文的論域而言，這種工作的中心在于如何選擇一種最為適當?shù)氖侄瓮苿討椃ㄎ谋局醒氲仃P(guān)系條款的完善。因此，手段選擇的標準在于其對于客觀現(xiàn)實的契合，而非帶有價值色彩的抽象判斷。從實用主義的視角出發(fā)，一方面，雖然仍存在諸多疏漏，但是現(xiàn)行憲法的修改已屬頻繁，現(xiàn)階段不宜再輕動；另一方面，憲法解釋的方法從理論上能夠緩解絕大多數(shù)憲法文本中央地關(guān)系條款中存在的缺陷，只是這種憲法明確承認的自我完善方式從未在現(xiàn)實中被用活、用好、用足。可見，著力從加強解釋的角度來謀求憲法文本在央地關(guān)系問題上的完善，是必要且可行的。
注釋:
[1] 最具有代表性的是武漢大學(xué)秦前紅教授2007年撰寫的一篇論文，雖然關(guān)注到了憲法文本分析對于央地關(guān)系研究的重要性，但卻沒能以此為基點展開更為深入的剖析，頗有隔靴搔癢之憾。參見秦前紅：《簡評憲法文本關(guān)于中央與地方關(guān)系的制度安排》，載《河南省政法管理干部學(xué)院學(xué)報》2007年第6期，第9-12頁。
[2] 任喜榮：《完善憲法文本，構(gòu)建和諧社會》，載《當代法學(xué)》2005年第6期，第4頁。
[3] 參見[德]卡爾•施密特：《憲法學(xué)說》，劉鋒譯，上海人民出版社2005年版，第3-24頁。
[4] [美]布魯斯•阿克曼：《我們?nèi)嗣瘢簯椃ㄗ兏锏脑瓌恿Α罚瑢O文愷譯，法律出版社2003年版，第3頁。
[5] [日]鈴木義男：《行政法學(xué)方法論之變遷》，陳汝德等譯，中國政法大學(xué)出版社2004年版，第47-48頁。
[6] 之所以稱為“新”，是區(qū)別于對憲法文本近乎崇拜的傳統(tǒng)文本主義而言的。
[7] 張翔：《憲法學(xué)為什么要以憲法文本為中心？》，載《浙江學(xué)刊》2006年第3期，第15頁。
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